針對當(dāng)前全域土地綜合整治工作中遇到的普遍性問題，本文在深入研究《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用"千萬工程"經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號）和《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號）基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)踐案例，提出了系統(tǒng)性的解決方案。

一、實(shí)施主體多元協(xié)同：構(gòu)建"政府主導(dǎo)+多方參與"新格局

全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施采用縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)、多元參與的模式。具體而言，由縣級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各行業(yè)主管部門（自然資源、發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、住建、交通、水利等部門）聯(lián)合實(shí)施。同時，必須充分動員村民、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等多元主體共同參與，形成協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

廣東省在實(shí)施過程中，建立了"省負(fù)總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實(shí)施"的工作機(jī)制，并成立全域土地綜合整治工作專班，強(qiáng)化工作協(xié)同和政策集成。值得注意的是，項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，引導(dǎo)基層群眾全方位參與，對于當(dāng)?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的項(xiàng)目，鼓勵以投工投勞等方式參與實(shí)施。

二、規(guī)劃體系銜接：避免"兩張皮"現(xiàn)象

關(guān)于實(shí)施方案編制與規(guī)劃的關(guān)系，需要明確的是：全域土地綜合整治不一定需要單獨(dú)編制村莊規(guī)劃?！度蛲恋鼐C合整治實(shí)施指南（試行）》明確規(guī)定，不需要編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)所在村莊制定的鄉(xiāng)村地區(qū)"通則式"規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

解決方案：強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，建立規(guī)劃實(shí)施與動態(tài)維護(hù)聯(lián)動機(jī)制。實(shí)施方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接一致，涉及修改規(guī)劃的應(yīng)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)。上海市的實(shí)踐表明，通過"一張藍(lán)圖"統(tǒng)籌協(xié)調(diào)灘、水、林、田、濕、路、村、產(chǎn)等整治建設(shè)任務(wù)，將整治區(qū)域逐級納入全國國土空間規(guī)劃"一張圖"系統(tǒng)，可有效避免規(guī)劃脫節(jié)。

三、政策集成創(chuàng)新：破解社會資本參與度低難題

當(dāng)前政策融合不足主要表現(xiàn)為土地權(quán)屬調(diào)整、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策未充分整合，缺乏統(tǒng)一政策集成平臺。根據(jù)自然資源部統(tǒng)計，2024年全國土地整治資金缺口達(dá)3200億元，78%項(xiàng)目依賴縣級財政，社會資本占比不足12%。

解決路徑：

• 搭建政策集成平臺：將土地權(quán)屬調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日呒{入全域整治框架，探索"確權(quán)確利不確地"創(chuàng)新模式
• 完善激勵機(jī)制：通過指標(biāo)交易、稅收優(yōu)惠等政策明確社會資本參與路徑
• 創(chuàng)新融資模式：鼓勵將公益性項(xiàng)目和關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、可形成經(jīng)營性現(xiàn)金流的項(xiàng)目打包、"肥瘦搭配"統(tǒng)籌實(shí)施

廣東省探索設(shè)立"百千萬工程"專項(xiàng)基金支持全域土地綜合整治，鼓勵整治產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品參與碳匯交易，拓寬資金來源渠道。

四、資金統(tǒng)籌機(jī)制：多元化融資模式創(chuàng)新

資金缺口大、依賴單一財政投入是當(dāng)前面臨的突出問題。解決路徑包括：

1. 拓寬融資渠道：利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行資金、政府本級財政直接投入、社會資本、商業(yè)銀行信貸資金、地方政府專項(xiàng)債等多種資金來源
2. 創(chuàng)新資金平衡模式：探索"指標(biāo)交易+生態(tài)補(bǔ)償"機(jī)制，推動耕地指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)市場化交易
3. 建立長效收益機(jī)制：將整治產(chǎn)生的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)等收益用于項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展

成都市成功案例顯示，通過引入社會資本主導(dǎo)"整治+產(chǎn)業(yè)"項(xiàng)目，利用耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易獲利2.8億元，撬動社會投資15億元，帶動村民就業(yè)率提升40%。

五、部門協(xié)作機(jī)制：打破行政壁壘

針對部門協(xié)調(diào)不足問題，可采取以下解決方案：

• 建立聯(lián)動機(jī)制：成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組，制定統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，明確部門職責(zé)分工。以上海為例，市規(guī)劃資源局會同市財政局、市發(fā)展改革委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等多部門加強(qiáng)協(xié)同配合，形成政策合力
• 統(tǒng)籌驗(yàn)收與收益分配：由自然資源部門牽頭驗(yàn)收，指標(biāo)收益優(yōu)先用于項(xiàng)目區(qū)建設(shè)，剩余部分省級統(tǒng)籌調(diào)劑。廣東省建立信息化監(jiān)管系統(tǒng)，對全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施全程動態(tài)監(jiān)管

六、生態(tài)與耕地平衡：質(zhì)量與生態(tài)并重

針對生態(tài)修復(fù)與耕地保護(hù)矛盾，應(yīng)采取以下措施：

1. 質(zhì)量與生態(tài)并重：加強(qiáng)土壤檢測、水土資源調(diào)查，將生態(tài)修復(fù)納入整治全流程
2. 科學(xué)規(guī)劃田塊規(guī)模：根據(jù)地形和生態(tài)承載力合理設(shè)計田塊，避免"一刀切"式大型化
3. 生態(tài)保護(hù)紅線管理：嚴(yán)禁以土地綜合整治名義隨意調(diào)整、占用生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖

江西贛州的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在耕地整治中保留30%生態(tài)溝渠和防護(hù)林，可實(shí)現(xiàn)土壤有機(jī)質(zhì)含量從1.2%提升至2.5%，糧食產(chǎn)量增加18%。

七、公眾參與機(jī)制：保障農(nóng)民權(quán)益

針對公眾參與不足問題，需構(gòu)建全流程群眾參與機(jī)制：

• 決策階段：確定整治區(qū)域需取得村民支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會同意
• 實(shí)施階段：鼓勵群眾以投工投勞等方式參與，保障現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)主體的參與權(quán)和合法權(quán)益
• 驗(yàn)收階段：吸收當(dāng)?shù)厝罕姶韰⑴c驗(yàn)收，增強(qiáng)認(rèn)同感

2024年調(diào)查顯示，中西部地區(qū)農(nóng)民對整治政策的知曉率不足40%，補(bǔ)償糾紛占土地信訪量的52%。因此，需要加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，通過村民會議、數(shù)字化平臺普及政策，同時透明化權(quán)益保障，公開權(quán)屬調(diào)整方案，采用"協(xié)議+公示"方式確保補(bǔ)償公平。

八、整治區(qū)域選擇：科學(xué)確定實(shí)施范圍

適宜開展全域土地綜合整治的區(qū)域應(yīng)具備三個條件：一有整治需求（群眾意愿強(qiáng)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間有待優(yōu)化）、二有整治條件（空間布局優(yōu)化潛力大、土地權(quán)屬清晰）、三有整治能力（資金保障充足、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)）。

實(shí)施單元劃分原則上以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，條件成熟的地區(qū)可探索跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治，但需對其必要性和可行性進(jìn)行充分論證。湖南省采取"以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元"的做法，按照"成熟一個、實(shí)施一個"和自愿申報的原則推進(jìn)。

結(jié)論與展望

全域土地綜合整治作為"千萬工程"迭代升級的重要抓手，是優(yōu)化國土空間布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要平臺。通過構(gòu)建"規(guī)劃引領(lǐng)、全域謀劃、政策集成、資金統(tǒng)籌、部門協(xié)作、生態(tài)優(yōu)先"的實(shí)施體系，可有效推動項(xiàng)目從規(guī)劃藍(lán)圖向?qū)嵤┞涞剞D(zhuǎn)化，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。

成功的全域土地綜合整治將帶來多重效益：優(yōu)化國土空間布局，提高土地節(jié)約集約利用水平；通過指標(biāo)交易和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體收入增加；全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅實(shí)支撐。